¿Por qué los congresistas proponen regulaciones tan malas para Internet?

Recientemente el congresista de Acción Popular, Luis Simeón Hurtado, presentó un proyecto de ley para regular el buen uso de las redes sociales. Como suele ocurrir, aunque la intención del congresista es buena, la propuesta termina incluyendo todo tipo de medidas que generan mas problemas de los que busca resolver. En los siete años que llevo en el ámbito de las políticas publicas, he visto esta historia repetirse una y otra vez, como en un loop infinito. En todas esas veces me he hecho la pregunta que da nombre a este articulo. Intentando responderla, transité por todo tipo de vías. Desde los lugares comunes, hasta las teorías de conspiración. Ciertamente no he logrado hasta ahora una respuesta que me deje satisfecho, pero quiero compartir algunas cosas que he aprendido con el tiempo y que podrían ser de utilidad si ustedes también se hacen la misma pregunta.

¿Son tontos los congresistas?

Posiblemente este es el lugar común más visitado por todos los que alguna vez nos hemos dedicado a analizar proyectos de ley del Congreso Peruano. Por supuesto, es una idea equivocada, producto de la inexperiencia y de cierta arrogancia que uno tiene cuando es joven o se siente experto en algún tema. No, los congresistas no son tontos. De hecho, es todo lo contrario. Para llegar al Congreso Peruano hay que haber resaltado de alguna forma en la vida, lo suficiente para convencer a un partido político de poner tu nombre en su lista de candidatos. Es verdad que no todos resaltan por ser brillantes académicos (es más, diría que estos son escasos), pero sí por otro tipo de cualidades; militantes con trayectoria, activistas, lideres de opinión, empresarios exitosos, etc. De lo anterior podemos colegir que la gran mayoría de personas que llegan a ser congresistas no necesariamente son expertos en aquellos temas sobre los que legislan y eso incluye tecnologías como Internet.

Ahora bien, no ser expertos en determinados temas realmente no es un obstáculo para su labor legislativa. ¿Cómo así? De la misma forma que ocurre con el Presidente de la Republica, las ideas que componen su agenda requieren de técnicos para poder concretarse. En el caso de los congresistas, estos técnicos son sus asesores parlamentarios. Pero aquí viene el problema. Aun cuando los asesores suelen tener perfiles más técnicos, de todos modos su campo de entendimiento es limitado y - al menos en mi experiencia- rara vez ese entendimiento incluye aspectos básicos del funcionamiento de Internet. Tenemos entonces que ni congresistas ni asesores realmente necesitan comprender bien la tecnología para intentar regularla, basta con que tengan ideas e intención de hacerlo. Por todo lo anterior, cuando veo un proyecto de ley especialmente malo, mi primer sospechoso es el asesor que esta detrás de su redacción.

En cualquier caso, todo eso suena muy ilógico. ¿Por que un congresista (o su asesor) propone iniciativas sobre cosas que no entiende?

Te doy el beneficio de la duda, Yonhy.

Falta de especialización y muchos incentivos para producir

Salvo excepciones que siempre hay, creo que gran parte de los congresistas peruanos que salen elegidos asumen sus cargos con ganas de trabajar y hacer bien las cosas, al menos al inicio. Lo malo es que nuestro sistema político está construido de una forma tal que no favorece una gestión eficiente del talento humano ni premia la experiencia adquirida dentro y fuera del Congreso. Por ejemplo, la repartición de comisiones no gira en torno a la especialización de los congresistas, sino al tamaño y apetitos de sus bancadas. En el caso de los asesores parlamentarios, pocos son funcionarios de carrera y más bien suelen ser contrataciones eventuales, por afinidad, cercanía o para pagar servicios prestados durante la campaña electoral. Así pues, es probable que los liderazgos en las comisiones donde se discuten propuestas de tecnología no estén en manos del personal más capacitado, que bien podría detectar y filtrar las iniciativas más locas.

A eso hay que sumar el hecho de que la mayoría de congresistas están produciendo iniciativas todo el tiempo, bajo una lógica que parece favorecer cantidad a calidad. Esto se debe a que existen múltiples incentivos para la sobreproducción. Por ejemplo; la excesiva burocracia en el trámite de los proyectos de ley; la necesidad de capitalizar políticamente las coyunturas; una idea equivocada de lo que significa la productividad legislativa; etc. Solo en el Congreso actual que duró un poco mas de un año, logré mapear por lo menos 73 iniciativas de regulación de Internet, casi todas de mala calidad e innecesarias por replicar lo ya establecido en otras leyes. Eso significa que cada mes se presentaron entre 5 y 6 proyectos de ley, algunos de los cuales consiguieron avanzar lo suficiente para generar alguna reacción en los medios de comunicación, como es el caso de la iniciativa del congresista Simeón Hurtado.

Pese a que este el curso normal de un Proyecto de Ley, una iniciativa puede pasar meses, incluso años guardando polvo en una comisión, si el congresista no forma parte de la misma o su bancada no establece alianzas con otras para “apurar su trámite”

En este contexto, en el que las iniciativas para regular Internet no cesan de aparecer y no son filtradas apropiadamente dentro de las comisiones, no resulta extraño que de entre todas las que son malas pero inocuas, se cuelen también las que vamos a llamar “peligrosas”. ¿Cuáles son esas iniciativas peligrosas? Las que proponen bloqueo de contenidos sin orden judicial. Las que crean mecanismos de censura previa. Las que quieren crear nuevos derechos, pero no tienen en cuenta el impacto negativo sobre otros. En fin, aquellas que a la hora de implementarse destruirían Internet como lo conocemos. Las categorías anteriores no me las he inventado. A continuación algunos ejemplos de cada una de ellas:

PL 05630/2020-CR: Es un proyecto de ley que propone diferentes medidas obligatorias para proveedores de productos y servicios a través de Internet, pero luego establece medidas para el combate de delitos informáticos, como la potestad del fiscal de solicitar el bloqueo de dominios sin orden judicial, así como sanciona diferentes conductas y deroga la actual Ley de Delitos Informáticos.

PL 06567/2020-CR: Es un proyecto de ley que propone modificar la Ley Orgánica de Elecciones par “prohibir la difusión de noticias falsas” en Internet, lo que constituye un claro ejemplo de censura previa pues, ¿Cómo se determina qué es una noticia falsa?

PL 05398/2020-CR: Es un proyecto de ley que propone que la velocidad de conexión mínima a Internet sea 90% de la capacidad contratada y no el 40% que rige actualmente. De hecho esta ley se aprobó en el Pleno y aunque fue observada por el Ejecutivo, hace poco se pasó por insistencia, pero ya no con 90% sino con 70%. Varios expertos y entidades públicas y privadas han señalado que esta iniciativa perjudicará especialmente a las personas que actualmente no pueden acceder a Internet.

Poca tolerancia a la crítica

En mayo de 2017 tuve frente a mí el proyecto de ley 00772/2016-CR del ex congresista Marco Miyashiro. Luego de un rápido vistazo la identifiqué como una de las peligrosas. La iniciativa básicamente le entregaba a la Dirección Nacional de Inteligencia el control sobre la ciberseguridad en el Estado, una competencia que por muchas razones conviene tener bajo control civil. En ese tiempo llevaba ya un par de años en mi anterior organización, Hiperderecho, y lo normal en esos casos era lanzar la alerta a la comunidad, escribir un reporte, tal vez un articulo de blog y luego, si el congresista insistía, buscar diálogo directo con él o ella y finalmente enviar cartas a todos los congresistas (y asesores), especialmente a los miembros de la comisión donde había llegado el proyecto. La idea era que todos tuvieran más información o siquiera alguna información.

Lo normal era que nadie nos hiciera caso, salvo que la iniciativa hubiera llegado a los medios de comunicación, en cuyo caso a veces el congresista la retiraba o, si quería continuar, ofrecía convocar mesas de dialogo con actores no estatales para poder “perfeccionarla”. Pero estos gestos eran saludos a la bandera. Si el congresista invitaba expertos, eran personas que compartían su mismo pensamiento. Si invitaba a gente que criticaba la propuesta, no tenía en cuenta sus comentarios. Si llegaba a tenerlos en cuenta eran solo aquellos referentes a temas secundarios. Siendo sinceros, a nadie le gustan las críticas, pero los congresistas parecen ser especialmente sensibles a ellas. Además, como decía anteriormente, tienen muchos incentivos para sobreproducir y tener que escuchar a otros y arriesgarse a que les tiren al tacho sus proyectos no suena atractivo.

Esta actitud intolerante, que para mí es la regla, tuvo una feliz excepción en el caso del congresista Miyashiro. Lo explico mejor en este articulo que escribí para Hiperderecho allá en 2017, pero se resume en lo siguiente: Enterado de los cuestionamientos, el congresista -que además presidía la comisión de Inteligencia donde estaba el proyecto- convocó a sus críticos y otros expertos del sector publico y privado a una mesa de trabajo. Allí, el asesor de la comisión fue totalmente transparente acerca de las intenciones del proyecto e hizo algo que me sorprende hasta ahora: pidió ayuda, para mejorar, para hacer viable la propuesta. No me consta, pero sentí que era sincero. Creo que los demás asistentes, sobre todos los que veníamos de la sociedad civil, también lo percibimos así. Y efectivamente lo ayudamos y la propuesta se mejoró y unos meses después se aprobó en el Pleno sin oposición. Es verdad que en ese caso puntual el proyecto se podía mejorar y no requería ser desechado, pero un así, es algo que siempre recuerdo porque no volví a ver nada parecido en los cuatro años siguientes.

En los últimos años, este ha sido el destino final de muchos de los proyectos de ley criticados por todo el mundo, pero aprobados por insistencia del Congreso

Factores externos

Lo dicho hasta ahora son las que considero las razones más comunes por las que los congresistas producen iniciativas muy malas para regular a Internet. No obstante hay otros factores que si bien hoy juegan un rol menor, podrían volverse cada vez más y más relevantes. Quizás el más importante son las iniciativas legislativas de otros países de la región, que a veces son igual de malas, pero que una vez alcanzan atención mediática, son rápidamente copiadas por nuestros congresistas. El ejemplo más reciente es la propuesta de Simeón Hurtado para regular las redes sociales, que es una copia de un proyecto en Colombia de 2019 que ya fue archivado. Varios proyectos de ley que están en comisiones actualmente también son copias mas o menos adaptadas de propuestas que se han presentado en Argentina, Chile, Colombia y México. Yendo aún más atrás, en 2015 el expresidente Ollanta Humala aprobó el polémico Decreto Legislativo 1182, “Ley Stalker”, copiando partes enteras de legislación española.

También están el lobby corporativo local y transnacional, que busca mejorar su posición en el mercado peruano y logra influenciar el trabajo de los congresistas. Pero digamos que esta clase de lobby (si existe realmente) pasa más o menos desapercibido y no me atrevo a señalar ningún caso concreto en Perú; aunque si fuera un periodista miraría de cerca cuáles han sido los resultados de la recientemente aprobada Ley de Ciberdefensa en términos de compras militares. Finalmente, otra fuente no desdeñable son aquellos congresistas que producen mala regulación sobre Internet de forma consciente, sobre todo porque tienen como referentes a modelos de gobierno poco democráticos como los de China o Rusia.

Pero, como decía, todos estos factores son actualmente poco relevantes. Antes que por maldad, la mala regulación se explica casi siempre por ignorancia, nula especialización y por desdén de la opinión de los especialistas.

¿Hay forma de mejorar esto? Sí, de hecho hay varias y algunas muy concretas. En un próximo articulo me gustaría explorar alguna de esas formas.

¿Y ustedes, qué piensan?